由于各種復(fù)雜的原因，多年來(lái)，各地普遍存在一些存量違法用地，也稱(chēng)歷史遺留問(wèn)題，而且量大面廣。業(yè)內(nèi)所稱(chēng)無(wú)權(quán)源建設(shè)用地，主要指沒(méi)有經(jīng)過(guò)征收轉(zhuǎn)用和審批登記，但在土地調(diào)查中按現(xiàn)狀用途變更的建設(shè)用地。

       沒(méi)有合法用地手續(xù)，還能長(zhǎng)期占有使用，也有的私下轉(zhuǎn)讓?zhuān)此普剂吮阋?，但不能辦理土地抵押，不能正常進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)，尤其是允許集體經(jīng)營(yíng)性集體用地入市后，沒(méi)有合法用地手續(xù)的，會(huì)被排斥在公開(kāi)市場(chǎng)之外。         在土地征轉(zhuǎn)中，對(duì)涉及的違法用地，要求必須處罰（處理）到位，由于不受《行政處罰法》規(guī)定的兩年追溯期限制，違法用地上的建設(shè)物隨時(shí)可能被依法強(qiáng)制拆除（或沒(méi)收）。

       對(duì)違法用地的處理，主要有三種方式，一是拆，二是補(bǔ)，三是掛。之所以存在大量歷史形成的違法用地，主要是各地出于各種原因，一直沒(méi)拆除（或沒(méi)收），也沒(méi)補(bǔ)辦用地手續(xù)，有的可能罰了點(diǎn)款，就那么占著用著，但一直在賬上掛著。

       對(duì)如何處理存量違法用地，國(guó)家主要給出的政策和辦法：一是通過(guò)補(bǔ)辦用地手續(xù)和確權(quán)登記合法化；二是對(duì)在農(nóng)村亂占耕地建房專(zhuān)項(xiàng)整治中摸底排查、登記上賬的存量違法用地問(wèn)題，提出試點(diǎn)先行，分類(lèi)分步，穩(wěn)妥處置，沒(méi)要求各地對(duì)存量問(wèn)題開(kāi)展大規(guī)模、大范圍集中整治，主要工作重點(diǎn)是管住新增，遏制增量。

       在如何補(bǔ)辦用地手續(xù)和辦理確權(quán)登記方面，針對(duì)不同時(shí)期，國(guó)家已出臺(tái)了一些政策規(guī)定，各地也有一些具體政策。

       重要提醒：對(duì)亂占耕地建房、違反生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控要求建房、城鎮(zhèn)居民非法購(gòu)買(mǎi)宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等，不得辦理登記，不得通過(guò)登記將違法用地合法化。

最新政策規(guī)定

        對(duì)長(zhǎng)期形成和存在的違法用地如何判定和處理，最近自然資源部出臺(tái)了一些新的政策規(guī)定，但基層也有大量不同聲音。

        01不能翻新翻建

        2021年11月26日，自然資源部辦公廳印發(fā)的《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》規(guī)定，對(duì)《土地管理法》頒布實(shí)施后，在未經(jīng)審批或無(wú)合法權(quán)源的建設(shè)用地上翻新、翻建、新建行為認(rèn)定為新增非農(nóng)建設(shè)違法用地。

        通俗解釋?zhuān)褪且棺?5年。從1987年以來(lái)，如果你使用的土地至今沒(méi)有合法手續(xù)，也沒(méi)有通過(guò)補(bǔ)辦和確權(quán)登記合法化，那就只能維持現(xiàn)狀，屋頂漏了不能補(bǔ)，快塌了也不能推倒新建，否則，一旦被衛(wèi)片發(fā)現(xiàn)，后果很?chē)?yán)重，也非常麻煩。

        這條政策與農(nóng)村關(guān)系最大，直接涉及大量普通老百姓切身權(quán)益。政策公開(kāi)發(fā)布以后，不僅很多農(nóng)民在網(wǎng)上留言表達(dá)不同意見(jiàn)，一些基層執(zhí)法者也覺(jué)得過(guò)于嚴(yán)厲，沒(méi)有體現(xiàn)分類(lèi)分步、穩(wěn)妥處置原則，從人性化執(zhí)法角度，對(duì)幾十年前形成的歷史遺留問(wèn)題，尤其是涉及大量普通老百姓，實(shí)在難以下手。據(jù)悉，有關(guān)方面已提出不用從1987年算起，可從1999年以后（1998年修訂《土地管理法》）算起，少追12年，讓了一小步吧。

        02如何認(rèn)定地類(lèi)

        2022年3月9日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于以"三調(diào)"成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類(lèi)認(rèn)定的通知》（自然資辦函〔2022〕 411號(hào)）。其中有一條規(guī)定再次引起很大關(guān)注。

        《通知》要求：建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批的地類(lèi)要以"三調(diào)"為基礎(chǔ)的最新年度國(guó)土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類(lèi)為準(zhǔn)。其中，現(xiàn)狀為建設(shè)用地，但無(wú)合法來(lái)源的，按照建設(shè)占用時(shí)的國(guó)土變更調(diào)查（土地變更調(diào)查）的實(shí)際地類(lèi)報(bào)批。

        這條規(guī)定說(shuō)的是無(wú)權(quán)源建設(shè)用地（也就是存量違法用地）的地類(lèi)認(rèn)定問(wèn)題。別說(shuō)外行，業(yè)內(nèi)人士也普遍反映看不太明白。字面上理解，就是對(duì)無(wú)權(quán)源建設(shè)用地，只向前追溯到建設(shè)時(shí)的年度變更調(diào)查地類(lèi)即可，不用考慮二調(diào)甚至一調(diào)時(shí)的地類(lèi)。這樣挺簡(jiǎn)單，也省事兒，但實(shí)際情況錯(cuò)綜復(fù)雜，基層會(huì)面臨諸多難題，需要有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步做出詳細(xì)解讀。

分階段處理政策

         01補(bǔ)辦用地手續(xù)問(wèn)題

        原國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》(國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào))（備注：此件有效期5年，目前已失效））提出：

        用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的：由市、縣人民政府土地行政部門(mén)出具符合土地利用總體規(guī)劃的審核意見(jiàn)書(shū)，依照原國(guó)家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》進(jìn)行確權(quán)后，由市縣人民政府辦理土地確權(quán)登記發(fā)證手續(xù)。

        用地行為發(fā)生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的：符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶(hù)簽訂征地協(xié)議并已落實(shí)，且未因征地補(bǔ)償安置等問(wèn)題引發(fā)糾紛、迄今被征地農(nóng)民無(wú)不同意見(jiàn)的，依照1988年修訂的《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，落實(shí)處理(處罰)措施后按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù)。

        用地行為發(fā)生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的：符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶(hù)簽訂征地協(xié)議并已落實(shí)，且未因征地補(bǔ)償安置等問(wèn)題引發(fā)糾紛、迄今被征地農(nóng)民無(wú)不同意見(jiàn)的，按照1998年修訂的《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，落實(shí)處理(處罰)措施后辦理土地轉(zhuǎn)用征收手續(xù)。

        02集體建設(shè)用地使用權(quán)問(wèn)題

        原國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕191號(hào)）提出：

        1987年《土地管理法》實(shí)施前：使用集體土地興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)和公共設(shè)施，經(jīng)所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，可依法確定使用單位集體建設(shè)用地使用權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和其他經(jīng)依法批準(zhǔn)用于非住宅建設(shè)的集體土地，至今仍繼續(xù)使用的，經(jīng)所在農(nóng)民集體同意，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，依法確定使用單位集體建設(shè)用地使用權(quán)。

        1987年《土地管理法》實(shí)施后：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)和公共設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和其他經(jīng)依法批準(zhǔn)用于非住宅建設(shè)的集體土地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)文件，確定使用單位集體建設(shè)用地使用權(quán)。

        03宅基地超面積問(wèn)題

        原國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕191號(hào)）提出：

        1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前：農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員建房占用的宅基地，范圍在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大的，無(wú)論是否超過(guò)其后當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)，均按實(shí)際使用面積予以確權(quán)登記。

        1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施起至1987年《土地管理法》實(shí)施時(shí)止：農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員建房占用的宅基地，超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過(guò)面積按國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定處理的結(jié)果予以確權(quán)登記。

        1987年《土地管理法》實(shí)施后：農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員建房占用的宅基地，超過(guò)批準(zhǔn)面積建設(shè)的，不予確權(quán)登記。符合規(guī)劃經(jīng)依法處理予以保留的，在補(bǔ)辦相關(guān)用地手續(xù)后，只登記批準(zhǔn)部分，超出部分在登記簿和證書(shū)中注記。

        歷史上接受轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與房屋占用的宅基地超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的：按照轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與行為發(fā)生時(shí)對(duì)宅基地超面積標(biāo)準(zhǔn)的政策規(guī)定，予以確權(quán)登記。

        04非本村成員宅基地問(wèn)題

        原國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕191號(hào)）提出：非本農(nóng)民集體成員因扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等按照政府統(tǒng)一規(guī)劃和批準(zhǔn)使用宅基地的，在退出原宅基地并注銷(xiāo)登記后，依法確定新建房屋占用的宅基地使用權(quán)。

        1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前：非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民（含華僑）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范圍在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大的，可按實(shí)際使用面積予以確權(quán)登記。

        1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施起至1999年《土地管理法》修訂實(shí)施時(shí)止：非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民（含華僑）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記，超過(guò)批準(zhǔn)的面積在登記簿和權(quán)屬證書(shū)附記欄中注明。

無(wú)權(quán)屬?zèng)]手續(xù)處理政策

        01沒(méi)有土地權(quán)屬來(lái)源怎么辦

        原國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕191號(hào)）提出：

        對(duì)于沒(méi)有權(quán)屬來(lái)源材料的宅基地：應(yīng)當(dāng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，由所在農(nóng)民集體或村委會(huì)對(duì)宅基地使用權(quán)人、面積、四至范圍等進(jìn)行確認(rèn)后，公告30天無(wú)異議，并出具證明，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府審定，屬于合法使用的，予以確權(quán)登記。

        對(duì)于沒(méi)有權(quán)屬來(lái)源材料的集體建設(shè)用地：應(yīng)當(dāng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，認(rèn)定屬于合法使用的，經(jīng)所在農(nóng)民集體同意，并公告30天無(wú)異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，予以確權(quán)登記。

        02沒(méi)有規(guī)劃手續(xù)怎么辦

        自然資源部印發(fā)的《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕84號(hào)）規(guī)定：

        對(duì)合法宅基地上房屋沒(méi)有符合規(guī)劃或建設(shè)相關(guān)材料的，地方已出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，按其規(guī)定辦理。未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，位于原城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，出具規(guī)劃意見(jiàn)后辦理登記。

        位于原城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外且在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施前建設(shè)的，在辦理登記時(shí)可不提交符合規(guī)劃或建設(shè)的相關(guān)材料；位于原城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外且在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后建設(shè)的，由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)公告15天無(wú)異議或者異議不成立，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，按照審核結(jié)果辦理登記。