隨著近幾年農(nóng)村土地整治資金投入總量的逐年遞增，農(nóng)村土地整治施工市場持續(xù)擴(kuò)大，急劇升溫，發(fā)生在農(nóng)村土地整治項(xiàng)目招投標(biāo)過程中的圍標(biāo)、串標(biāo)問題也越來越突出，甚至出現(xiàn)了專業(yè)的項(xiàng)目投標(biāo)公司，形成了力量龐大的利益集團(tuán)。岳陽市紀(jì)委等相關(guān)職能部門曾組成聯(lián)合調(diào)查組對2010-2012年度岳陽市農(nóng)村土地整治項(xiàng)目圍標(biāo)串標(biāo)問題展開專題調(diào)查，證實(shí)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目施工過程中確實(shí)大量存在圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象。農(nóng)村土地整治項(xiàng)目圍標(biāo)、串標(biāo)問題已成為影響工程質(zhì)量和制約土地整治事業(yè)發(fā)展的重要因素。本文就農(nóng)村土地整治項(xiàng)目招投標(biāo)制度確立、項(xiàng)目普遍存在圍標(biāo)、串標(biāo)原因和相關(guān)改進(jìn)措施進(jìn)行分析研究。

        一、農(nóng)村土地整治項(xiàng)目招投標(biāo)制度確立

        農(nóng)村土地整治始于1999年，同年《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施，根據(jù)招投標(biāo)法規(guī)定，關(guān)系社會公共利益、公共安全的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及全部或部分使用國有資金投資的項(xiàng)目按規(guī)定必須進(jìn)行公開招標(biāo)選擇相應(yīng)的施工企業(yè)。農(nóng)村土地整治項(xiàng)目由國家無償投入改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于社會公益項(xiàng)目，因此應(yīng)采用公開招標(biāo)方式選擇施工企業(yè)。農(nóng)村土地整治項(xiàng)目資金主要來源于新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)，屬于國家財政資金，因此應(yīng)采用公開招標(biāo)方式選擇施工企業(yè)。根據(jù)《湖南省實(shí)施《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》辦法》第十一條規(guī)定“施工單項(xiàng)合同估算價在一百萬元人民幣以上的；重要設(shè)備、材料等物資的采購，單項(xiàng)合同估算價在五十萬元人民幣以上的；雖然單項(xiàng)合同估算達(dá)不到要求，但項(xiàng)目投資額在1000萬元人民幣以上的應(yīng)采用招投標(biāo)形式選擇實(shí)施單位”。湖南省大部分省級以上項(xiàng)目投資規(guī)模均在1000萬元人民幣以上，即使總投資規(guī)模低于1000萬元但單個標(biāo)段合同均在200萬元以上。因此湖南省農(nóng)村土地整治基本上從有農(nóng)村土地整治項(xiàng)目時起就已經(jīng)確立了招投標(biāo)制。

        二、農(nóng)村土地整治項(xiàng)目圍標(biāo)、串標(biāo)原因分析

        農(nóng)村土地整治項(xiàng)目圍標(biāo)是指行為人為了確保中標(biāo)，租賃或購買大量具有投標(biāo)資格的施工企業(yè)按照行為人的意志對某個項(xiàng)目或標(biāo)段進(jìn)行投標(biāo)的行為；農(nóng)村土地整治項(xiàng)目串標(biāo)是指行為人為了確保中標(biāo)，與其他具有投標(biāo)資格的參與本項(xiàng)目或標(biāo)段投標(biāo)的施工企業(yè)在投標(biāo)前協(xié)商約定中標(biāo)單位。圍標(biāo)、串標(biāo)是招投標(biāo)活動過程中隱蔽性、欺騙性和危害性較強(qiáng)的一種現(xiàn)象，是一種違反《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的行為，它違背了招標(biāo)公開公平公正、誠信信用、競爭擇優(yōu)的原則，妨礙了招投標(biāo)市場的健康發(fā)展，損害了建設(shè)單位的利益，影響了工程質(zhì)量?，F(xiàn)就產(chǎn)生圍標(biāo)、串標(biāo)的原因進(jìn)行分析如下：

        （一）農(nóng)村土地整治項(xiàng)目施工收益高風(fēng)險低

        經(jīng)過對從事農(nóng)村土地整治項(xiàng)目施工老板進(jìn)行民查暗訪，絕大多數(shù)施工老板均承認(rèn)土地整治項(xiàng)目風(fēng)險低效益高，部分項(xiàng)目施工利潤可以達(dá)到20%以上，遠(yuǎn)高于基礎(chǔ)建設(shè)市場10%的平均利潤水平。農(nóng)村土地整治項(xiàng)目是按照全成本費(fèi)用法進(jìn)行編制項(xiàng)目預(yù)算，按公益性項(xiàng)目性質(zhì)設(shè)定3%的合理利潤，各單體工程按設(shè)計(jì)施工，實(shí)際施工成本應(yīng)與預(yù)算基本接近，并不會產(chǎn)生較高的利益，而且在項(xiàng)目投標(biāo)過程中還產(chǎn)生了較高的圍標(biāo)、串標(biāo)費(fèi)用，理論上實(shí)施土地整治項(xiàng)目應(yīng)虧本，但在項(xiàng)目實(shí)施過程中，因各種因素造成了項(xiàng)目較大的設(shè)計(jì)與預(yù)算變更，變更打亂了原成本預(yù)算分布，減少花費(fèi)人工和材料較多的小型農(nóng)溝渠，增加了難以計(jì)量的土方工程、隱蔽工程和可以進(jìn)行機(jī)械化施工的大型溝渠和二級田間道路工程。同時由于工程數(shù)量多，單體工程量大，斷面形狀多變等因素導(dǎo)致大部分工程無法精準(zhǔn)計(jì)算，微小的差異就會增加較大的工程投資費(fèi)用。因此絕大多數(shù)施工企業(yè)通過設(shè)計(jì)變更、降低設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、降低材料品質(zhì)、偷工減料等手段可以獲得可觀的施工利潤。此外農(nóng)村土地整治項(xiàng)目工程建設(shè)內(nèi)容幾乎全部都是等級較低的農(nóng)田水利、交通道路、生態(tài)防護(hù)和土地平整工程，除極少數(shù)橋梁和山塘外，基本上無任何施工風(fēng)險，即使有些瑕疵也不會產(chǎn)生連帶責(zé)任，而且工程保鮮期短，幾年之后大部分新修工程就面目全非了，因此施工風(fēng)險較低。高收益低風(fēng)險是圍標(biāo)、串標(biāo)的前提條件。

        （二）施工企業(yè)準(zhǔn)入門檻低，付款資金有保障

        由于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容主要屬于小型農(nóng)田水利工程和田間道路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，技術(shù)含量低，無法設(shè)置較高的準(zhǔn)入門檻，三級以上的房建、市政、水利、交通、地勘等施工企業(yè)均具備實(shí)施土地整治項(xiàng)目的能力，幾乎社會上所有的施工企業(yè)都可以參與農(nóng)村土地整治項(xiàng)目施工，在較大程度上造成了施工企業(yè)素質(zhì)和管理水平良莠不齊，滋生圍標(biāo)、串標(biāo)的行為。農(nóng)村土地整治項(xiàng)目由國家財務(wù)無償投入，按年度預(yù)算下達(dá)項(xiàng)目建設(shè)資金，由縣財政部門統(tǒng)一支付，付款資金來源有保障，只要項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，付款手續(xù)履行到位，工程費(fèi)用很快就能到賬，而且土地整治項(xiàng)目還涉及大量農(nóng)民工工資問題，在政策上占有較大優(yōu)勢。數(shù)量龐大的施工企業(yè)和財政預(yù)算資金保障是產(chǎn)生圍標(biāo)、串標(biāo)的基礎(chǔ)條件。

        （三）“兩輪不間斷抽取法”治標(biāo)不治本

        “兩輪不間斷抽取法”確實(shí)杜絕了建設(shè)單位參與圍標(biāo)、串標(biāo)行為，卻在一定程度上滋長了施工企業(yè)之間圍標(biāo)、串標(biāo)的行為，看似公正公平公開，減少了投標(biāo)資格審核環(huán)節(jié)，將各種魚龍混雜的施工企業(yè)一起納入到土地整治項(xiàng)目的投標(biāo)隊(duì)伍，“兩輪不間斷抽取法”不需要施工業(yè)績、施工企業(yè)資金實(shí)力和技術(shù)水平作為評標(biāo)因素，違背了招標(biāo)擇優(yōu)選擇施工企業(yè)的指導(dǎo)思想，將中標(biāo)寄托于運(yùn)氣和概率，在較大程度上導(dǎo)致了圍標(biāo)、串標(biāo)行為的產(chǎn)生。誠然，常規(guī)的評標(biāo)方法無法避免圍標(biāo)、串標(biāo)行為，也無法避免建設(shè)參與參與其中，但至少在縣級人民政府各個部門的監(jiān)督下，不會形成大規(guī)模的圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象，各地也可以根據(jù)自身實(shí)際情況制定適合本地區(qū)的招投標(biāo)制度。

        （四）農(nóng)村土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收備案制度不完善

        根據(jù)《湖南省農(nóng)村土地整治項(xiàng)目管理辦法》，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目由縣級國土資源部門初驗(yàn)，市級國土資源部門終驗(yàn)。在項(xiàng)目實(shí)施管理過程中，縣級國土資源部門就一直參與項(xiàng)目施工管理，處理項(xiàng)目施工過程中的各種問題。因此縣級國土資源部門的驗(yàn)收工作是關(guān)系農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施成敗的關(guān)鍵，但縣級國土資源部門除了要管好項(xiàng)目外，還要完成國家高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，項(xiàng)目完工驗(yàn)收備案后才能計(jì)算完成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)指標(biāo)，項(xiàng)目完工驗(yàn)收情況成為考核縣級國土資源部門的重要指標(biāo)。因此每一年實(shí)施的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目基本上需要當(dāng)年完工當(dāng)年驗(yàn)收，留給縣級國土資源部門驗(yàn)收的時間較短，往往出現(xiàn)驗(yàn)收備案倒逼項(xiàng)目實(shí)施的現(xiàn)象，也有甚者項(xiàng)目未驗(yàn)收就出具相關(guān)驗(yàn)收文件，在較大程度上影響縣級國土資源部門在項(xiàng)目驗(yàn)收時放松尺度降低驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，同時項(xiàng)目驗(yàn)收要求施工企業(yè)提供較多的施工資料，需要施工企業(yè)配合才能完成當(dāng)年的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，該矛盾牽制縣級國土資源部門在項(xiàng)目驗(yàn)收的立場。因此現(xiàn)行的驗(yàn)收備案制度為施工企業(yè)偷工減料、降低施工標(biāo)準(zhǔn)，在結(jié)算時要求較高的價格獲取豐厚的利潤提供的保障，是到位圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象的關(guān)鍵因素。

        （五）復(fù)雜的施工環(huán)境催生了外地施工企業(yè)和本土施工企業(yè)的結(jié)合

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目施工地點(diǎn)在鄉(xiāng)村，在各家各戶的責(zé)任田里進(jìn)行施工，原本是國家無償投入改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利國利民的大好事，但是由于都是國家的資金，都想為自家多爭取點(diǎn)利益，沒有達(dá)到自家的目的和要求就阻工，更有甚者將農(nóng)村土地整治項(xiàng)目作為謀取個人私利的工具，帶領(lǐng)不明真相的村民私設(shè)路障，強(qiáng)賣工程材料，強(qiáng)攬工程，偷竊施工材料。在處理項(xiàng)目實(shí)施與當(dāng)?shù)乩习傩盏膯栴}上本地施工企業(yè)更有優(yōu)勢，外地中標(biāo)企業(yè)與地方及老百姓溝通協(xié)調(diào)難度大，因此顧忌施工環(huán)境較差、施工和管理成本較高，容易與當(dāng)?shù)氐氖┕て髽I(yè)形成轉(zhuǎn)包關(guān)系或者發(fā)生圍標(biāo)、串標(biāo)行為。因此復(fù)雜的項(xiàng)目施工環(huán)境是導(dǎo)發(fā)生圍標(biāo)、串標(biāo)行為的外部因素。

        （六）施工企業(yè)違規(guī)行為處罰難徹底

        由于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目中發(fā)生的圍標(biāo)、串標(biāo)行為具有較強(qiáng)的隱蔽性，普通的檢查很難發(fā)現(xiàn)，而且取證非常困難。雖然知道圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象普遍存在，但是沒有充足的證據(jù)很難對施工企業(yè)違規(guī)行為進(jìn)行處罰。即使發(fā)現(xiàn)處罰了違規(guī)單位，列入相應(yīng)的黑名單，也無法吊銷其營業(yè)執(zhí)照，施工企業(yè)通過變更法人或變更單位名稱等方法可重新參與投標(biāo)。此外，由于施工企業(yè)準(zhǔn)入門檻低，一個施工老板可以注冊多個施工企業(yè)參與圍標(biāo)，即使處罰了其中一個，其控制的其他施工企業(yè)任然可以參與投標(biāo)。

        三、改進(jìn)措施及政策建議

        為了有效遏制農(nóng)村土地整治項(xiàng)目中圍標(biāo)、串標(biāo)行為，改善項(xiàng)目施工環(huán)境，結(jié)合其他行業(yè)的實(shí)施管理經(jīng)驗(yàn)，可以采取如下措施：

（一）摸清農(nóng)村土地整治項(xiàng)目施工利潤水平，使其回歸市場標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象最為重要的因素是高收益低風(fēng)險，建議項(xiàng)目行業(yè)管理部門通過大量調(diào)查研究，掌握農(nóng)村土地整治項(xiàng)目真實(shí)的施工利潤水平，并與其他農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)相比較，修訂預(yù)算編制規(guī)定，從公益性、技術(shù)難度及風(fēng)險水平等角度制定農(nóng)村土地整治項(xiàng)目施工利潤標(biāo)準(zhǔn)，使其利潤水平趨于正常的市場標(biāo)準(zhǔn)。

        （二）研究制定符合農(nóng)村土地整治項(xiàng)目特點(diǎn)的施工企業(yè)準(zhǔn)入制度

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目雖然工程等級低，技術(shù)含量不高，但其涉及專業(yè)范圍廣，需要較強(qiáng)的統(tǒng)籌管理能力，而且農(nóng)村土地整治項(xiàng)目由于其公益性特點(diǎn)，項(xiàng)目的政策性較強(qiáng)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也與其他行業(yè)有一定的差別，建議從國家層面入手，在建造師考試科目中增設(shè)土地整治專業(yè)，由國土資源部組織專家編寫相應(yīng)的教材，通過建造師職業(yè)資格考試制度，將其納入全國技術(shù)資格體系中進(jìn)行管理。在工商部門審批的執(zhí)業(yè)范圍內(nèi)增加土地整治，在施工企業(yè)注冊時須明確具有土地整治執(zhí)業(yè)范圍才能從事土地整治工作。通過已有的技術(shù)資格和工商部門企業(yè)注冊年檢制度制定符合農(nóng)村土地整治項(xiàng)目特點(diǎn)的施工企業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入制度，在一定程度上改變投標(biāo)施工企業(yè)魚龍混雜的局面。

        （三）打造全省農(nóng)村土地整治項(xiàng)目統(tǒng)一的招投標(biāo)監(jiān)管平臺，完善施工企業(yè)信息

由于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)工作由市州和縣市區(qū)國土資源部門自行組織，政府相關(guān)職能部門監(jiān)督管理，未形成全省統(tǒng)一的招投標(biāo)平臺，各地區(qū)招投標(biāo)時間差為不法企業(yè)提供了機(jī)會和空間。建議開發(fā)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目招投標(biāo)平臺，推廣到各市州及縣市區(qū)使用，同時將參與投標(biāo)單位及項(xiàng)目經(jīng)理的詳細(xì)信息錄入系統(tǒng)，基本做到項(xiàng)目招標(biāo)同時啟動，同期開標(biāo)確定中標(biāo)單位，同時對存在違規(guī)行為的施工企業(yè)和項(xiàng)目經(jīng)理直接在系統(tǒng)平臺上予以限制。

        （四）完善現(xiàn)有的項(xiàng)目驗(yàn)收管理制度，加大驗(yàn)收工作的權(quán)力和責(zé)任

項(xiàng)目驗(yàn)收是保障工程質(zhì)量最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是項(xiàng)目實(shí)施過程的最后把控環(huán)節(jié)，直接決定項(xiàng)目的成敗，前面所有環(huán)節(jié)發(fā)生的失誤均可以在驗(yàn)收前進(jìn)行改進(jìn)和補(bǔ)救，前面所有過程控制得嚴(yán)格，在驗(yàn)收環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)同樣會造成較大的損失，因此為減少農(nóng)村土地整治項(xiàng)目施工圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象，完善現(xiàn)有的項(xiàng)目驗(yàn)收管理制度，加大驗(yàn)收工作的權(quán)力和責(zé)任是關(guān)鍵。建議上級國土資源部門實(shí)事求是，尊重項(xiàng)目驗(yàn)收管理程序，改進(jìn)驗(yàn)收備案機(jī)制，不搞一刀切的方式將項(xiàng)目驗(yàn)收備案作為項(xiàng)目考核的唯一指標(biāo)，求同存異推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。充分認(rèn)識到各地區(qū)實(shí)施條件和管理能力不同，項(xiàng)目驗(yàn)收進(jìn)程也不可能統(tǒng)一，不能以進(jìn)度犧牲質(zhì)量，應(yīng)在保證質(zhì)量的前提條件下加快項(xiàng)目驗(yàn)收進(jìn)度，嚴(yán)格項(xiàng)目驗(yàn)收。湖南省正在試點(diǎn)的“以補(bǔ)促建、先建后補(bǔ)”土地整治模式正是完善現(xiàn)有項(xiàng)目驗(yàn)收管理制度，加大驗(yàn)收工作權(quán)力和責(zé)任的探索。

        （五）加大招投標(biāo)違規(guī)行為處罰力度，建立施工質(zhì)量責(zé)任追究制

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象大量存在從側(cè)面反映行業(yè)主管部門對農(nóng)村土地整治招投標(biāo)違規(guī)行為處罰力度不夠，單一的通報和黑名單制度無法對其利益產(chǎn)生較大影響。建議通過全省招投標(biāo)監(jiān)管平臺，除了在農(nóng)村土地整治行業(yè)范圍內(nèi)限制其投標(biāo)執(zhí)業(yè)行為，將農(nóng)村土地整治違規(guī)處罰情況通報其他部門，實(shí)現(xiàn)一經(jīng)違法將所有基建行業(yè)執(zhí)業(yè)均受限制的指導(dǎo)思想。農(nóng)村土地整治項(xiàng)目現(xiàn)行制度是施工完后所有的工程質(zhì)量問題均由縣級土地整治機(jī)構(gòu)承擔(dān)，上級管理部門及村民百姓均找縣級國土資源部門進(jìn)行處理，建議在項(xiàng)目施工過程中詳細(xì)公布施工企業(yè)的有關(guān)信息，并明確工程質(zhì)量保證期，并根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)延長質(zhì)量保證期預(yù)留維修基金，施行施工質(zhì)量責(zé)任追究制。

        （六）建立企業(yè)和項(xiàng)目經(jīng)理信用管理體系，定期對外公布

誠信考核和信用管理是保障農(nóng)村土地整治項(xiàng)目工程質(zhì)量的兩大法寶，只有建立良好的誠信考核體制和信用管理體系才能保障農(nóng)村土地整治行業(yè)從業(yè)人員自覺遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行執(zhí)業(yè)。建議由農(nóng)村土地整治行業(yè)管理部門建立土地整治行業(yè)從業(yè)人員信用檔案庫，將相關(guān)從業(yè)人員信息錄入系統(tǒng)，參照銀行信用管理機(jī)制進(jìn)行管理，定期公布不良記錄，并將不良信息設(shè)定為其從事土地整治行業(yè)的限制因素。